2009 – Métier – Congrès mai Biarritz

« Quelles conditions pour un pilotage efficace de l’autonomie »

La commission métier du congrès de Biarritz a réuni 83 participants représentant 30 académies sous la présidence de Yves Ehrmann, secrétaire académique de Strasbourg.
Le secrétariat était assuré par Pascal Bolloré, Joël Lamoise et Christine Legay, membres du Bureau national, avec l’assistance d’Alain Ouvrard.
Les travaux de la commission métier du congrès se sont organisés autour du thème général suivant :

« Quelles conditions pour un pilotage efficace de l’autonomie »
Il a été décliné selon les axes
1 – Régulation et gouvernance des EPLE
2 – Etat / collectivités territoriales : quel équilibre à construire ?
3 – Questions d’actualité

Michel Richard, rapporteur de la commission, introduit les débats.
Il précise qu’un document de travail élaboré par la commission métier du Bureau national, a été remis à chacun des participants.
Ce document comprenait les contributions des académies et un rappel de la réflexion du C.S.N de novembre 2008.

REFLEXION INTRODUCTIVE
L’autonomie ne peut se construire dans la concurrence entre les établissements.
Pourquoi défendre I’autonomie de I’établisse­ment ?
Parce que c’est là où s’exerce la responsa­bilité essentielle de I’école : prendre en charge les élèves qui sont confiés au service public d’éduca­tion. C’est à I’évidence une lourde responsabilité : préserver I’idée d’une éducation pour tous alors que les principaux repères de la société se sont délités.
C’est cette question que nous devrons aborder à travers I’idée d’un cahier des charges du service public d’éducation pour une autonomie au service de I’égalité et de la réussite des élèves et des étudiants.
La gestion par I’EPLE, établissement public local d’enseignement, est la plus pertinente mais il faut aller jusqu’au bout: Ie chef d’établissement est certes Ie représentant de l’Etat, et donc de la poli­tique voulue par la représentation nationale, mais il n’est pas la courroie de transmission au quotidien de la politique du ministre relayée par les recteurs et par les inspecteurs d’académie. II est là pour faire valoir Ie temps long de I’éducation. II est là pour faire vivre Ie socle commun de connaissances et de compétences au collège, la réforme du Iycée professionnel, et peut-être bientôt celle du Iycée ; il n’est pas là pour relayer systématiquement I’agi­tation médiatique, Ie déferlement des annonces, I’émoi du moment…
Cela doit relever des choix autonomes de I’éta­blissement. La gouvernance fondée sur I’injonc­tion incessante et sur Ie mode autoritaire n’est pas acceptable. C’est aussi cela que nous avions fait valoir avec la charte de pilotage; c’est aussi un préalable indispensable à I’amélioration de nos conditions d’exercice du métier.
Le rôle de l’Etat est de définir les normes natio­nales en matière de programme et de validation des savoirs et de s’assurer que les élèves maîtri­sent les compétences attendues ; celui des rec­torats comme des collectivités territoriales est de mettre à la disposition des établissements, des ressources en moyens humains et financiers; celui des rectorats est aussi d’assurer une ingénierie pédagogique (rôle des inspecteurs, de la formation initiale et continue) et d’apporter une aide supplémentaire aux établissements là où il est plus difficile d’atteindre les compétences attendues.
Cela implique aussi de définir les modes de régulation et de gouvernance de I’EPLE. Cela sup­pose de promouvoir une présidence de I’EPLE à I’image de celle qui existe dans tous les établisse­ments publics : un chef d’établissement engagé sur Ie moyen terme, sur les enjeux de l’Etat, de l’Etat central, mais aussi ceux des rectorats et des col­lectivités territoriales.
Philippe GUITTET, Secrétaire Général
(Editorial Direction n° 167- Avril 2009)

La commission métier du congrès de Biarritz se doit d’avancer vers de nouvelles réflexions sur l’organisation, la place, le fonctionnement de l’EPLE et l’évolution du métier qu’elles conditionnent.
Ces réflexions s’articulent autour des problématiques et des questionnements suivants étudiés lors du C.S.N. de novembre 2008 :
L’autonomie fondement de l’établissement public

Une définition ?
– Une autonomie qu’il convient d’aborder sans crainte dans les EPLE. L’autonomie de l’établissement sera celle que nous pourrons individuellement et collectivement construire.
– La relation EPLE / Etat / collectivité territoriale se situe exclusivement dans un cadre institutionnel.
L’autonomie implique l’exercice de la responsabilité pour toutes les missions.
Une nécessité ?
– L’Etat décideur devenu Etat régulateur ne parvient plus à assurer sa mission d’impulsion.
– L’Etat pilote à court terme (temps court du politique) alors que l’autonomie implique – au minimum – un pilotage à moyen terme (temps pédagogique).

Existe-t-il une alternative ?
– Revenir à un système totalement centralisé ?
– Entrer dans une concurrence totale à l’exemple de la Grande Bretagne (Sous le gouvernement Thatcher plus de concurrence mais moins d’autonomie) ?

Dans le contexte européen ?
– Le pays qui s’est engagé le premier dans l’autonomie de ses établissements est… la France en 1985. Depuis d’autres pays qui sont entrés dans cette démarche bien plus tard sont allés bien plus loin.
– Il faut regretter qu’en France, 24 ans plus tard, les autorités semblent toujours découvrir l’existence de l’autonomie de l’EPLE.

Sur les territoires ?
– Mise en œuvre très différente sur les territoires. Impossible à définir au niveau national.
– Suppose-t-elle une relation directe entre le niveau ministériel et l’EPLE ? Quelle (s) structure (s) de régulation intermédiaire(s) ?

Selon la nature de l’établissement ?
L’autonomie ne s’exerce pas sur le même terrain selon le type d’établissement.

Construire et faire vivre l’autonomie ?
– Des textes suffisants.
– L’autonomie sans ressources et sans financement n’existe pas.
– C’est arrêter de se défausser sur les EPLE de ce que l’on ne sait ou ne peut réaliser à d’autres échelons.
– Rendre compte a posteriori.
– C’est accepter que les actes décisionnels de l’EPLE adoptés sans contrôle a priori puissent être déférés devant le juge administratif, dans le cadre d’un contrôle de légalité ou par les usagers.
– Nous sommes sous dotés en personnels (cf OCDE), d’où la difficulté à gérer la multiplicité des tâches qui proviennent largement de la sous-traitance des services déconcentrés de l’Etat.
– Les outils de l’autonomie : une vraie et réelle pratique de la contractualisation ?
– Relations conventionnelles avec les collectivités territoriales et l’Etat ?
– Mutualisation ?

Régulation et gouvernance des E.P.L.E.

Le débat s’est ouvert à partir des contributions de 17 académies et de 35 interventions représentant 18 académies. Il a conduit à la rédaction de la motion suivante :
Texte d’orientation
Dans l’évolution historique du système éducatif français et de son enseignement secondaire, la nécessité de répondre aux directives nationales et celle de s’adapter aux circonstances locales ont engendré la notion d’établissement public autonome. La France s’est donc, dès 1985, placée en précurseur en créant l’établissement public local d’enseignement.
Pourtant, l’avance prise alors se traduit aujourd’hui par un retard conséquent. Il faut en effet regretter qu’en France, près de 25 ans après la parution de ce décret constitutif de l’EPLE, les autorités semblent toujours découvrir l’existence de l’autonomie, refusant trop souvent de la faire vivre, quand elles n’y portent pas atteinte, par la persistance de certaines pratiques.
Certes la nécessité de disposer d’un Etat stratège qui fixe le cap et les objectifs de la Nation donnant à la politique éducative une dimension régalienne est impérieuse, mais le concept d’autonomie durant cette période est apparu relatif dans le temps et l’espace : non respect régulier par les services déconcentrés de l’Etat et nombreuses variantes locales du mode de gestion des collectivités territoriales.
Toutes les analyses internationales démontrent pourtant que la valeur ajoutée des systèmes éducatifs comparables repose tout à la fois sur une large autonomie des établissements scolaires et sur une régulation efficace de l’Etat. A l’inverse, la territorialisation des systèmes comme la mise en concurrence des établissements scolaires n’apportent aucun bénéfice, voire se sont révélées désastreuses en terme d’efficience du système éducatif, partout où elles ont été initiées ou instaurées.
Compte tenu des évolutions de la société, du monde scolaire, de la décentralisation, l’autonomie de l’établissement est plus que jamais l’instrument de l’adaptation à ces évolutions rapides.
L’organisation pyramidale du système éducatif, héritée de la tradition centraliste, dans laquelle les ordres, instructions et autres injonctions s’écoulent du haut vers le bas, au travers des différents échelons, a montré ses limites.
Cette autonomie doit s’accompagner des moyens indispensables à son exercice : moyens financiers, moyens pédagogiques, ressources humaines, cadres réglementaires sans lesquels elle ne resterait qu’un mot.
Un établissement autonome doit ainsi pouvoir bénéficier de la marge de manœuvre suffisante pour prendre les initiatives qui lui paraissent les mieux adaptées à l’atteinte des objectifs nationaux ou européens (Convention de Lisbonne 2000) – 100 % de diplômés au niveau V, 80 % au niveau du bac, 50 % de diplômés de l’enseignement supérieur d’une génération – pour tenir compte des spécificités du public et des caractéristiques de l’environnement.
Pour autant, le SNPDEN rejette toute idée d’une autonomie qui ferait des établissements des entités isolées placées en situation de concurrence.
Mais cette autonomie, n’est évidemment pas une « indépendance », elle se conçoit comme le meilleur moyen d’atteindre ces objectifs. Dès lors elle doit s’exercer avec le souci permanent d’une réelle mixité sociale déclinée régionalement et ou localement. Elle concourt à réduire les inégalités des chances.
Faire vivre, avec une pleine efficacité, l’autonomie de l’EPLE, en s’appuyant sur des instances renforcées assurant la représentation des personnels d’enseignement et de l’ensemble des autres acteurs :
C’est un conseil d’administration, organe véritablement décisionnel qui ignore d’intolérables et – parfois – illégales injonctions envers son exécutif afin de faire voter ces instances dans le sens souhaité par des hiérarchies intermédiaires, comme si l’EPLE était un service déconcentré de l’Etat.

C’est une « charte de pilotage »,
– ancrée sur la reconnaissance de l’EPLE, de son statut juridique, de son conseil d’administration avec ses compétences propres et celles du chef d’établissement – auquel l’Etat délègue sa représentation – à la tête de l’exécutif au travers de la présidence du conseil d’administration, évoluant vers la présidence d’un établissement public,
– basée sur un changement de management, sans injonction a priori et sur une gestion autonome avec contrôle a posteriori. Un changement fondamental doit conduire à reconnaître les EPLE comme des partenaires à part entière et non des structures déconcentrées des académies ou des collectivités territoriales.

C’est refuser toute injonction ou annonce médiatique qui ne correspond pas à une réflexion approfondie, comme mode de fonctionnement du système. Pour l’EPLE, il faut du temps pour instruire, pour consulter le conseil pédagogique, la commission permanente, le conseil d’administration, et pour mettre en œuvre. Il en est de même pour toute expérimentation.
C’est renforcer l’encadrement de l’EPLE.
C’est l’exigence des pôles administratifs opérationnels dont les missions prioritaires doivent être au bénéfice de l’EPLE et non pour la sous-traitance des services déconcentrés. Dans le respect d’une grille nationale de référence, négociée, c’est l’exigence d’affectation de personnels qualifiés, grâce à une formation adaptée, constituant un pôle administratif à même d’assurer l’ensemble de ses missions. C’est engager une réflexion sur l’administration de l’Education nationale elle-même.
C’est une contractualisation qui pourrait devenir conjointe entre les services de l’Etat et la collectivité, qui serait nécessairement pluriannuelle et garantirait les moyens de l’autonomie.
Ce sont des conventionnements obligatoires pour toutes les actions se situant hors du cadre opérationnel de l’EPLE (manuels scolaires, anglais….). Ces dispositifs ne peuvent se satisfaire d’un protocole mais doivent être cadrés par une convention contractualisée, présentée au conseil d’administration, prenant en compte toutes les conséquences matérielles, humaines et financières.
Autonome, proche, référence pour l’usager, I’EPLE, établissement public local d’enseignement, est donc l’échelon le plus pertinent de la politique éducative, mais il faut aller jusqu’au bout : Ie chef d’établissement est certes Ie représentant de l’Etat, et donc de la politique voulue par la représentation nationale, mais il n’est pas la courroie de transmission au quotidien de la politique du ministre relayée par les recteurs et par les inspecteurs d’académie.
II est là pour faire valoir Ie temps long de I‘éducation.
Cela implique aussi de définir les modes de régulation et de gouvernance de I’EPLE. Cela suppose de promouvoir une présidence de I’EPLE par le chef d’établissement dont l’action s’inscrit sur Ie moyen terme, sur les enjeux de l’Etat, de l’Etat central, mais aussi ceux des rectorats et des collectivités territoriales.
ote du Congrès : adoptée à l’unanimité moins 20 votes contre et 21 abstentions

Etat/collectivités territoriales

1 – L’équilibre à construire

Le débat s’est ouvert à partir des contributions de 15 académies et de 29 interventions représentant 18 académies. Il a conduit à la rédaction de la motion suivante :

Motion 2
L’architecture territoriale a été marquée par deux évolutions importantes. La coopération intercommunale s’est progressivement imposée. Les compétences confiées aux différentes formes d’intercommunalité sont de plus en plus importantes et peuvent depuis 2004 concerner l’éducation.
La décentralisation et la déconcentration ont engendré un système de répartition de compétences partagées : Etat-EPLE-Collectivités territoriales.
L’exercice du métier de personnel de direction qui en découle est de plus en plus contraint par deux phénomènes concomitants :
D’une part, le désinvestissement de l’Etat et de ses services déconcentrés au détriment de l’EPLE qui se transforme en « guichet unique » de l’Education dont on attendrait qu’il se contente de répondre aux injonctions multiples et variées, voire contradictoires dans le temps.
D’autre part, la prégnance des collectivités territoriales qui investissent constamment des compétences nouvelles se situant hors du cadre des lois de décentralisation.
Dans cette situation, les personnels de direction sont confrontés aux dysfonctionnements consécutifs à un manque de régulation entre l’EPLE, les collectivités territoriales et les services déconcentrés de l’Etat.
Il devient donc urgent de définir clairement le rôle de chacun pour éviter que l’EPLE se retrouve dans l’obligation légale de contractualiser avec l’Etat d’une part, de conventionner avec sa collectivité territoriale de rattachement d’autre part en l’absence de cohérence tant dans les objectifs que les contenus.
Dès lors le chef d’établissement, président de l’EPLE, disposant de compétences spécifiques, sera le maître d’œuvre d’un même processus conduisant à une contractualisation véritable, cohérente et librement consentie.
Celle-ci ne sera viable que si les moyens humains et financiers nécessaires à la mise en place de projets pérennes sont attribués sur une base pluriannuelle par l’Etat et la collectivité territoriale de rattachement en respectant l’autonomie de l’EPLE. Ce processus devra permettre d’étendre à la collectivité territoriale l’engagement de respecter la charte de pilotage conclue avec le ministère de l’Education nationale. Il devra s’appuyer sur des négociations nationales entre les organisations syndicales représentatives des personnels de direction et les associations des collectivités territoriales.
De plus, dans le domaine de la gestion des personnels transférés, l’autorité fonctionnelle du chef d’établissement doit être clairement réaffirmée.
Sur cette question, comme sur l’ensemble des pratiques des collectivités dans leurs relations avec les EPLE, il pourrait s’avérer utile de mettre en place un observatoire à l’instar de celui concernant la charte de pilotage. De plus, dans ce cadre, il paraît nécessaire de prévoir la généralisation des commissions de travail avec des élus et des services des collectivités territoriales sur la base des représentativités syndicales.
L’équilibre territorial ne peut ignorer la question de la nécessaire proximité géographique dès lors qu’il est envisagé la mise en réseau d’établissements prévue par la charte de pilotage. Toute création d’établissement multisite doit impérativement être précédée d’une consultation des différents acteurs.
Vote du congrès : adoptée à l’unanimité moins 5 votes contre et 27 abstentions

2 – L’EPLE du socle commun
Le débat s’est ouvert à partir des contributions de 2 académies et de 2 interventions représentant 2 académies. Il a conduit à la rédaction de la motion suivante :

Motion 3
L’équilibre territorial doit permettre d’ouvrir une réflexion sur le lien à construire entre le 1er degré et le collège. Au vu de l’expérience acquise des réseaux d’éducation prioritaire, il n’apparaît pas souhaitable de restreindre la construction d’un établissement public au seul 1er degré tel que l’envisage la proposition de loi « EPEP ».
Sur ces bases, « l’EPLE du socle commun », associant le collège et les écoles de son secteur de recrutement, pourrait désormais trouver sa légitimité.
Le congrès mandate le BN pour prolonger la réflexion et le débat sur ce dossier
Vote du congrès : Adoptée à l’unanimité moins 21 votes contre et 28 abstentions

La sûreté des établissements scolaires

Le débat s’est ouvert à partir des contributions d’une académie et de 6 interventions représentant 6 académies. Il a conduit à la rédaction de la motion suivante :

Motion 4
La sûreté dans l’établissement est une préoccupation majeure pour les personnels de direction. L’accès aux établissements scolaires est désormais une question particulièrement sensible et pose la problématique des missions premières des personnels affectés dans les établissements. Des réponses adaptées doivent être recherchées selon les besoins spécifiques que retient chaque établissement.
Hors la présence des élèves, il appartient aux collectivités concernées de financer l’installation d’équipements de sûreté et de surveillance des locaux, efficaces dans tous les établissements.
Ces équipements doivent être complétés par des interventions sur site de professionnels spécialisés pour ce type de missions qui ne relèvent en aucune façon du métier de personnel de direction.
Vote du congrès : Adoptée à l’unanimité moins 1 vote contre et 13 abstentions.

Les médiateurs de la réussite scolaire

Le débat s’est ouvert à partir des contributions de 2 académies et de 9 interventions représentant 8 académies. Il a conduit à la rédaction de la motion suivante :

Motion 5
La création de cinq mille postes de médiateurs de réussite scolaire décidée sans concertation par le ministre de l’Education nationale repose le problème récurrent des contrats de droit privé. Ces contrats de travail sont signés par le chef d’établissement en qualité d’exécutif de l’EPLE. La décision de recrutement du conseil d’administration est donc indispensable.
Le SNPDEN dénonce le fait que des recteurs ou inspecteurs d’académie ont « invité » des chefs d’établissement à procéder immédiatement au recrutement de médiateurs dès lors que le CA se serait, en 2005, prononcé favorablement sur le recrutement des contrats aidés. Cet argument néglige le fait qu’il s’agit ici de nouvelles missions non prévues à l’époque.
Certains inspecteurs d’académie sont allés jusqu’à faire d’intolérables pressions sur les chefs d’établissement au mépris de tout respect de la réglementation pour imposer un recrutement immédiat. Le SNPDEN condamne de telles pratiques et rappelle son opposition au recrutement de personnels précaires pour assurer des missions pérennes.
Rappelons encore que s’agissant de contrats de travail de droit privé, le conseil des prud’hommes est compétent et que les amendes ou indemnités qu’il peut prononcer sont à la charge de l’employeur signataire du contrat de travail.
Cette décision politique fait une nouvelle fois l’impasse sur la réflexion et les choix relevant de l’autonomie de l’EPLE, ainsi que de ses besoins particuliers et spécifiques.

Vote du congrès : Adoptée à l’unanimité moins 14 votes contre et 5 abstentions
 

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